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  侯佳儒，单位系中国政法大学。

对于法规命令、立法性规则，也即前述第一种情形，各国均能够依据传统行政法学理处理好不同权力的配置问题，进而实现依法行政的目标。[6] See David B． Spence，Administrative Law and Agency Policy － Making: Rethinking the Positive Theory of Political Control，14Yale J． on Reg． 407，413 ( 1997) ． [7] See Cass R． Sunstein，Free Markets and Social Justice，Oxford: Oxford University Press，1997，p． 348 － 383． [8] See Richard B． Stewart，Administrative Law in the Twenty － First Century，78 New York Uni． L． Rev． 437 ( 2003) ． [9] See Thomas O． McGarity，Reinventing Rationality: The Role of Regulatory Analysis in the Federal Bureaucracy，Cambridge:Cambridge University Press，1991，p． 263． [10] See Susan Rose － Ackerman，Progressive Law and Economics—And the New Administrative Law，98 Yale L． J． 341 ( 1988 －1989) ． [11] See Joseph P． Tomain ＆ Sidney A． Shapiro，Analyzing Government Regulation，49 Admin． L． Rev． 377 ( 1997) ． [12] 此外还有许多学者也提出很好的建议，如著名行政法学者、联邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶 ( Stephen Breyer) 主张运用规制分析研讨规制目标与手段的匹配问题; 而耶鲁大学法学院杰瑞·马修教授 ( JerryL． Mashaw) 则提出要利用公共选择理论改进公法。

此后的三种模式主要强调通过议会控制或者专家、公民参与提升规制的合法性。桑斯坦通过对制定法解释准则的构建，使这些原则成为宪法与法律原初意图、经济与社会发展变迁、规制国家的伦理考量与制度安排、回应经济社会问题所需要的政治与政策的更细微的多元化考量等几个层面之间的桥梁; 使这些原则将传统宪法学、行政法学、法理学以及经济学、心理学等社会科学结合在了一起，实现了规制政策与行政法学的自我救赎。现代行政法学应当关注行政政策形成的过程与能力。[8]普通法模式侧重于依靠公民针对规制官员提起普通法诉讼，作为对行政行为合法性进行司法审查的方式。【注释】 [1] Charles H． Koch，Jr． ，Judicial Review of Administrative Policymaking，44 Wm． ＆ Mary L． Rev． 375，379 ( 2002 － 2003) ． [2] See Keith Werhan，Delegalizing Administrative Law，1996 U． Ill． L． Rev． 423，460 ( 1996) ． [3] See M． Elizabeth Magill，Agency Choice of Policymaking Form，71 U． Chi． L． Rev． 1383，1386 ( 2004) ． [4] 法定授权 ( statutory authorization) 是行政机关实施法律解释完成行政立法或者行政裁决的基础。

对于这种现象，有关行政法改革或发展的研究虽然进行了一定程度的回应，但囿于发展时限、观察视角等原因，相关理论较多地体现在行政法与传统制度的对接之上，如对行政行为的关注，进而主张就某种行为予以立法，研究其适法性; 或者对执行即政策的结果予以深入探讨，强调执法层面等。她指出自进步主义时代以来，以政策定位的经济学家与政治学家进入法学院教学，直到 1980 年代大多数杰出的行政法学者均开始关注政策分析，甚至有些学者还进入到联邦行政机关与法院亲自践行政策分析。〔48〕 夏莉娜：王汉斌回忆法制委员会与法工委建立的前后，《中国人大》2009年2月10日。

1960年到1964年，为了贯彻国民经济调整的方针，国务院实施第三次较大机构改革。根据宪法规定，全国人大相对于其他国家机关享有最高地位。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。所以，在国家体制层面上，有必要探讨并慎密论证具有中国特色的代议制，以平衡人大的民主性与有效性价值，进一步优化中国特色的人大体制。

例如，有学者曾就刑法的立法解释问题指出： 原本由代表人民的三千多名代表制定的刑法，后来由其中的一部分人决定其含义。（一）组织建设的决定权 根据宪法和法律的规定，大会和常委会共享着诸多的决定权，主要体现在组织建设的决定权、人事的决定权、财政的决定权、军事的决定权等，但仍有一定的分工。

经过调整，国务院部委减少8个，直属机构减少5个。例如，在宪法起草委员会讨论在草案中是否要给常委会制定法令的权力附加限制时，李维汉、董必武、邓小平等人均着重强调了大会在常务委员会之上的特质。但后来反右斗争来了，事情就搁了下来。五届全国人大常委会共听取这类工作报告24个，六届全国人大常委会共听取40个。

〔49〕但或许是因为新中国一直施行一院制，这一建议最终未能为1982年宪法采纳。2．权限不清：宪法解释虚置 应当说，全国人大常委会的权力之所以能够不断地膨胀，这与宪法文本自身的不足是分不开的。在立法方面，全国人大的最高地位日渐缺少了载体，又何以体现其最高性呢？制定的重要法律多了，自然为法治提供坚实的基础。出处:《法学评论》2013年第6期 进入 韩大元 的专栏 进入专题： 全国人大 常委会 最高地位 民主正当性 人民代表大会制度 。

检视有无民主正当性关键之一在于政府机构和国家领导人是否由全体选民选举产生。全国人大立法权的最高地位应有一定的机制保障，而不能仅仅流于口头宣示。

在1982年宪法起草过程中，胡乔木同志曾提出一项建议，将一院制改成两院制。〔15〕19821959年4月28日年宪法扩大了全国人大常委会的职权，明确规定全国人大常委会是最高权力机关的常设机关，与全国人大共同行使国家立法权。

（3）选举最高人民法院院长。在具体的实施方案上，未来可以探讨在中央和地方层面采取不同的体制的可行性。1956年秋，刘少奇委员长提出要研究在全国人大设立几个委员会，同国务院所属各部对口，以便开会时提出意见和建议。全国人大相对于全国人大常委会而言，预算的审议和批准权是虚化的，基础性的工作均由政府和常委会完成了。〔32〕 1954年宪法第27条第4、6-8项、第31条第9-11项，1982年宪法第62条第4-8项、第67条第11-13项。〔8〕 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页650。

五、全国人大监督权的规范与现实 根据宪法的规定，人大产生其他国家机关，其他国家机关要对人大负责，受人大监督。相形之下，全国人大所拥有的国家立法权将逐渐萎缩。

应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。〔53〕 参见章乘光：全国人大及其常委会立法权限关系检讨，《华东政法学院学报》2004第3期。

设置法工委的考虑是这样的： 1982年修改宪法，规定全国人大设立6个专门委员会，将原来的法案委员会改为法律委员会，在全国人大和人大常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案。到1981年，国务院的工作部门增加到100个，达到新中国的最高峰。

〔32〕上述规定，两部宪法之间是基本一致的。在经济法、行政法中关于追究刑事责任的问题，常委会在审议时对可以适用《刑法》的，不再另行规定刑罚。根据1954年宪法，大会下设民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和提案审查委员会五个专门委员会，其中，民族委员会和法案委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。而1982年宪法废除了国防委员会的建制，增设了中央军事委员会的建制，故而规定，全国人大选举中央军委主席。

国务院组织法虽有授权，但不意味着常委会可以否定大会的决定。〔21〕 陈丕显：全国人民代表大会常务委员会工作报告——一九八六年四月二日在第六届全国人民代表大会第四次会议上，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，页534。

中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到1965年底，国务院的机构数达到79个，为建国后的第二次高峰。〔27〕 1954年宪法第48条第2款，1982年宪法第86条第3款。

继续加强全国人大的民主性，逐步实现人大代表的直选，这是提升代议机构民主性的不二法门，同时也有利于提升全国人大立法、重大决定、人事任免、监督的正当性和可接受性。按照这一法理，国家机构的设立及其职权的配置等应由全国人大以法律的形式进行，在立法尚有较大困难的情况下，至少要由全国人大以决定的形式来处理。

七、回归宪法文本，维护全国人大的宪法地位 社会主义法律体系形成后，中国的法治发展将面临新的挑战与转型，法律实施、法律适用与法律解释将成为法治国家建设的核心任务，其中宪法实施又是整个法律实施的基础与关键。〔16〕 当然，这种主导地位是从1983年6月第六届全国人大第一次会议召开之后才开始逐步形成的。在过去的五年里，安徽省人大没有制定一部地方性法规，所有的地方性法规均由其常委会制定的。〔18〕在教育、财政、军政中有5部法律是全国人大制定的。

在宪法修改委员会讨论草案时，荣毅仁明确指出，制定和修改基本法律是全国人大的职权，而不是常委会的职权，把人大常委会同全国人大并列为行使立法权的最高机关不妥。应当说，这段历史教训是值得吸取的。

（一）走出人大构造难题的历史探索 人大一院制下设置常设委员会的基本构造，自其产生之日起便隐含着一种民主性与有效性的张力，而且渐趋显现。第67条第2、3项规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

这一意见得到了中央的肯定，也在宪法文本中得到了体现。全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。